Vente de Rafales à l'Inde: le récit fou de neuf ans de négociations hors normes

Slate, 22 septembre 2016

La France vend à l’Inde 36 appareils au lieu des 126 prévus initialement, au terme d’un processus éprouvant qui aura vu s’opposer l’arrogance française et la difficulté de l’Inde à prendre des décisions.

Patrick de Jacquelot

Un énorme «Ouf» de soulagement s’est propagé ces derniers jours au siège de Dassault, constructeur du Rafale, dans ceux de Safran, Thales et MBDA, fournisseurs de composants essentiels (respectivement les moteurs, l’électronique de bord et les missiles), au ministère de la Défense et à l’Élysée –Jean-Yves Le Drian et François Hollande se sont personnellement impliqués dans la vente de l'avion à l’Inde– comme à l’ambassade de France à New Delhi, totalement focalisée sur ce dossier depuis des années.

La signature ferme et définitive de l’achat de 36 appareils par l’Inde, annoncée pour ce vendredi 23 septembre, met en effet un terme à neuf années d’efforts exceptionnels parsemés de coups de théâtre et de craintes récurrentes d’un échec final. Et si, au bout du compte, cette vente est une bonne nouvelle pour l’industrie française, elle n’est totalement satisfaisante ni pour la France ni pour l’Inde. Côté français, elle se révèle finalement nettement moins importante que les 126 appareils espérés pendant des années, sans aucune garantie sur des commandes ultérieures. Côté indien, l’acquisition ressemble à une mesure d’urgence décidée pour remédier partiellement au sous-équipement préoccupant de l’armée de l’air. Mais elle ne répond pas à l’ampleur des besoins de cette dernière et marque un revers préoccupant pour la politique d’«indianisation» du matériel militaire du pays.

L’ensemble de l’exercice aura en tout cas mis en évidence l’extrême difficulté qu’il y a à négocier de grands contrats avec l’administration indienne qui n’hésite pas à exiger tout et son contraire de façon parfois totalement irréaliste –et quelques travers bien français, comme une assurance confinant parfois à l’arrogance…

Joie prématurée

Avion destiné à l'Inde en 2015 - BERTRAND LANGLOIS / AFP

C’est au-dessus des déserts brûlants du Rajasthan et des hauteurs glacées du Ladakh, dans l’Himalaya, que s’est déroulée la première étape des aventures du Rafale en Inde. Répondant à l’appel d’offres lancé en 2007 par New Delhi pour l’achat de 126 chasseurs de nouvelle génération, Dassault a dû soumettre son appareil à des tests extrêmes de chaleur, de froid et d’altitude, tout comme ses concurrents de l’époque, l’Eurofighter européen d’EADS, le Gripen du suédois SAAB, le Mig 35 russe, et les F16 et F18 américains. Des années de tests où le jeu semblait très ouvert, les analystes penchant pour un avantage aux appareils américains en raison des liens stratégiques entre l’Inde et les États-Unis.

Pour Dassault qui n’avait jamais vendu ce chasseur à l’export, le contrat semble mirifique: 126 appareils vendus d’un coup

Quand en avril 2011 les autorités indiennes annoncent avoir retenu le Rafale et l’Eurofighter comme les meilleurs candidats sur le plan technique, en éliminant les quatre autres, il s’agit donc d’une divine surprise. L’ouverture des enveloppes de prix des deux constructeurs en novembre de la même année est suivie d’une analyse approfondie de leurs propositions et le camp français commence à croire sérieusement à ses chances. Et quand le 31 janvier 2012, le gouvernement dirigé à l’époque par Manmohan Singh annonce avoir choisi l’avion français, c’est l’euphorie. Pour Dassault qui n’avait jamais vendu ce chasseur à l’export, le contrat semble mirifique: 126 appareils vendus d’un coup, pour un montant que l’on estime alors à au moins dix milliards d’euros! Mais la joie est un peu prématurée: cette sélection en théorie finale ne marque que le début du processus…

Car le projet est très complexe. Sur les 126 appareils, l’Inde veut s’en faire livrer 18 seulement fabriqués en France. Les 108 autres devront être montés en Inde par l’entreprise aéronautique publique HAL, opération qui devra s’accompagner de très importants transferts de technologie. À cela s’ajoute une exigence: les fournisseurs français (Dassault et ses partenaires) devront s’engager à fournir des contreparties («offsets») à hauteur de 50% du contrat. Autrement dit, passer à l’industrie indienne ou investir sur place des sommes correspondant à la moitié de ce que paiera l’Inde.

Des débuts difficiles

Pendant plus de trois ans, des discussions d’une complexité épouvantable sont menées par Dassault avec ses interlocuteurs indiens. Il s’agit de mettre en place de toutes pièces avec HAL une chaine susceptible de monter un chasseur ultrasophistiqué. HAL en est-il capable? Le camp français s’interroge. Le groupe nationalisé indien, qui emploie 34.000 personnes, a certes une grosse expérience dans le montage d’avions de chasse étrangers sous licence, comme le Sukhoi russe, il travaille bien à son propre modèle de chasseur, le Tejas, mais sa fiabilité et sa ponctualité posent de nombreuses questions.

Dans l’aéronautique européenne, on rit encore des début de HAL comme fournisseur de portes d’Airbus: les premiers temps, ces portes étaient systématiquement mises au rebut car non conformes (avant qu’un vigoureux programme d’assistance technique ne règle la question). Confronté à la perspective d’un tête-à-tête difficile avec le groupe public, Dassault crée une joint-venture avec le grand groupe industriel Reliance Industries et tente d’y faire loger une partie de la responsabilité de la fabrication des Rafale.

Simultanément, Dassault, Safran et Thales s’attèlent à une tâche monumentale: construire les partenariats avec des entreprises indiennes susceptibles de leur permettre de respecter leurs engagements en matière de transferts de technologies et de compensations. «Nous devons bâtir en Inde toute une chaine de sous-traitants, explique-t-on à l’époque chez l’un d’entre eux, ce qui suppose d’identifier des entreprises indiennes capables de répondre à nos besoins très particuliers, de faire des tests de production, de les certifier…» Toutes choses «possibles mais longues et compliquées».

Quand en février 2013, François Hollande effectue son premier voyage en Inde, il n’est certes pas question de saisir l’occasion pour signer un accord. Mais les milieux officiels laissent entendre que le contrat pourrait bien être signé au mois de juillet suivant… Cette bouffée d’optimisme ne dure pas. En avril, juste un an avant les élections générales indiennes programmées au printemps 2014, le pessimisme s’installe: il ne sera pas possible de signer avant. Le gouvernement du parti du Congrès (présidé par Sonis Gandhi) est paralysé par diverses affaires de corruption. Le ministre de la Défense AK Antony se veut le héros de la lutte contre ce fléau qui a souvent par le passé affecté les grands contrats militaires. Et le meilleure façon de ne pouvoir être accusé d’avoir favorisé un grand fournisseur étranger, c’est encore de ne rien signer… Le processus des négociations subit également un contretemps inattendu quand le principal négociateur indien, le Joint Secretary au ministère de la Défense meurt d’une crise cardiaque. Non, non, pas de soupçon de mort suspecte, mais un revers malgré tout.

«Made in India»

Quand en mai 2014 le parti nationaliste hindou BJP triomphe aux élections générales et que Narendra Modi devient Premier ministre, la perspective d’une reprise fructueuse des discussions se dessine –avec une légère inquiétude: Modi ne s’est jamais exprimé sur le contrat Rafale et personne ne sait ce qu’il en pense. Les industriels français ont tous élaborés des partenariats avec des groupes indiens (Snecma avec Max Aerospace, Safran avec Bharat Forge, Thales avec BEL) et l’optimisme revient: Jean-Yves Le Drian évoque (de nouveau !) des négociations «sur le point d’aboutir».

«De toutes façons, les Indiens achèteront le Rafale parce qu’ils ne peuvent pas s’en passer»

Las, le nouveau gouvernement indien fait clairement savoir qu’il ne sera pas plus tendre dans la négociation que son prédécesseur. Le ministre de la Défense Manohar Parrikar évoque pour la première fois fin 2014 la possibilité que l’affaire ne se fasse pas –et enfonce le clou en soulignant qu’il y a une solution de rechange: la production sous licence de chasseurs russe Soukhoï-30MKI supplémentaires. Histoire de bien faire comprendre à ces Français un peu trop sûrs d’eux que l’Inde a des alternatives à sa disposition…

Pour autant, personne ne s’attend au coup de théâtre qui intervient lors de la visite à Paris de Narendra Modi en avril 2015: le Premier ministre annonce qu’il a demandé à la France de vendre à l’Inde 36 appareils fabriqués dans notre pays, en dehors du grand contrat des 126 appareils négocié depuis des années. Côté français, on espère pendant quelques jours (ou l’on fait semblant d’espérer) que le méga contrat des 126 sera maintenu mais les Indiens mettent rapidement les choses au clair: il est en fait abandonné.

Ce changement radical d’attitude du gouvernement indien est d’autant plus étonnant qu’il va à rebours de la politique défendue par Modi de promouvoir le «Made in India». Le projet initial du Rafale se serait traduit par la mise en place en Inde d’une véritable filière de construction d’avions de chasse de pointe, avec de gros transferts de technologie, alors que le nouveau contrat ne fera travailler que les usines françaises de Dassault (même si les offsets à 50% demeurent).

«Confusion et chaos»

Mais pour le gouvernement indien, le contrat des 126 était irrécupérable: les négociations «étaient tombées en plein confusion et chaos», lance sans ambages Manohar Parrikar en guise d’explication. Côté français, on explique que ce sont les exigences absurdes des Indiens qui sont à l’origine de l’échec. New Delhi voulait notamment que Dassault assume la responsabilité des appareils montés à Bangalore par HAL, ce que le groupe français ne pouvait accepter qu’un obtenant un contrôle étroit sur les opérations du groupe public indien –difficile!

À défaut du méga contrat, les Français se consolent avec la perspective d’une signature imminente de la vente des 36 appareils. Nouvelle déception: les Indiens formulent de nombreuses exigences. Les appareils qu’il leur faut ne sont pas ceux qui sortent actuellement des chaînes de Dassault mais les avions dans la configuration testée pour le premier contrat. Les impératifs en matière d’offsets demeurent. Et la question du prix se révèle essentielle. Bref, alors que les autorités françaises tablaient initialement pour un contrat signé en trois mois, c’est-à-dire pendant l’été 2015, d’interminables discussions reprennent.

Quand François Hollande se rend de nouveau à Delhi en janvier dernier, il espère bien pouvoir signer le contrat: il n’en est rien. Les deux gouvernements se contentent d’un «accord politique» qui laisse pendante la question du prix. Le président français témoigne de la naïveté qui prévaut encore en la matière en laissant entendre, à Delhi, que l’accord final n’est plus qu’une question de quelques jours. L’ambassadeur de France, dont la perception des réalités indiennes est sans doute meilleure, le contredit aussitôt en parlant d’un accord «dans quatre mois». Il en faudra au final huit.

Méthode Coué

Le camp français aura ainsi donné jusqu’au bout l’impression de sous-estimer la complexité et la lenteur des processus de décision indiens. Dès l’instant où le Rafale a été sélectionné face à ses adversaires en 2012, la partie a été considérée comme gagnée. À cet égard, Dassault a pratiqué à haute dose la méthode Coué –ou l’intox. Aux journalistes basés en Inde qui faisaient état des difficultés prévisibles dans le cheminement du contrat, leurs collègues parisiens répondaient avoir des assurances de la part du constructeur français quant au bon déroulement des négociations.

«Le bon négociateur, c’est celui qui ne cède rien et défend jusqu’au bout les intérêts de l’Inde, quitte à faire capoter l’accord»

Durant toutes ces années, que ce soit dans l’administration française ou chez les industriels, toute évocation des obstacles à l’aboutissement des discussions était balayée in fine par un argument massue: «de toutes façons, les Indiens achèteront le Rafale parce qu’ils ne peuvent pas s’en passer». Les Français ont ainsi semblé négliger le poids des adversaires du Rafale. Des groupes de pression nombreux se sont activés pour empêcher l’accord: les partisans de l’alliance traditionnelle avec la Russie, premier fournisseur d’armes de l’Inde depuis la Guerre froide; les partisans du Tejas, avion de chasse conçu en Inde et fabriqué par HAL, qui préfèreraient que tous les efforts soient concentrés sur cet appareil national; sans oublier tous ceux qui pensent que les milliards d’euros consacrés à ces appareils seraient mieux utilisés pour répondre aux besoins de la population en matière de santé ou d’éducation.

Cette affaire hors normes témoigne également des difficultés du gouvernement indien à mener de grandes négociations. Un problème lié à un certain manque de compétences chez les hauts fonctionnaires, combiné à un nationalisme sourcilleux. Le premier point les amène fréquemment à formuler des exigences totalement irréalistes. Exemple imaginaire qui circule dans les milieux internationaux à Delhi: «Si l’Inde veut acheter des chars d’assaut, elle va faire un appel d’offres spécifiant qu’elle veut à la fois le char le plus rapide existant sur le marché ET le char le plus blindé, donc le plus lourd, ce qui est contradictoire. Et en plus, elle voudra que cet appareil impossible soit vendu au prix le plus bas…»

«Ce qui est valorisé, c’est l’intransigeance»

Une attitude dont on a retrouvé un écho dans l’affaire de la répartition de responsabilités entre HAL et Dassault. Le deuxième point fait que dans la culture de la haute fonction publique «ce qui est valorisé, c’est l’intransigeance face à la partie adverse, nous expliquait un très haut fonctionnaire à New Delhi. Le bon négociateur, c’est celui qui ne cède rien et défend jusqu’au bout les intérêts de l’Inde, quitte à faire capoter l’accord, et pas celui qui fait des concessions raisonnables pour parvenir à un accord équilibré».

Au bout du compte, si la France peut se féliciter de vendre 36 appareils, le résultat est plus ambigu pour l’Inde. Son armée de l’air va se retrouver avec une fraction seulement des chasseurs dont elle a besoin face à la double menace, bien réelle, du Pakistan et de la Chine. De plus, le petit nombre de Rafale va s’ajouter aux sept modèles en service (MiG-21, MiG-27, MiG-29, Sukhoi-30MKI, Mirage 2000, Jaguar, Tejas). Une multiplicité d’appareils qui constitue un cauchemar logistique extrêmement coûteux. Sans même parler du projet de chasseur de cinquième génération en cours de développement avec la Russie.

Dans le camp du Rafale, on espère bien sûr que cette première commande sera suivie par d’autres. Possible, mais pas garanti: les Suédois, les Américains et autres ont multiplié les propositions pour monter des programmes de chasseurs réellement «made in India», en ligne avec la politique du gouvernement. La bataille pour l’équipement de l’armée de l’air indienne est loin d’être finie.

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