ANALYSE

Elections en Inde : comment faire le bilan de Modi avec des statistiques politisées ?

Asialyst, 15 mars 2019

De multiples polémiques affectent les principales statistiques économiques de l’Inde. Leur publication est devenue très politique. De quoi compliquer sérieusement les analyses objectives des performances du gouvernement de Narendra Modi. Un débat gênant à l’approche des élections dans le pays.

Patrick de Jacquelot

Alors que la campagne officielle vient de commencer pour les élections générales indiennes qui se tiendront à partir du 11 avril, une grande partie des débats va se focaliser sur le bilan du gouvernement mené par Narendra Modi depuis 2014. Son élection triomphale il y a cinq ans reposait largement sur ses promesses de « jours meilleurs », c’est-à-dire de développement économique et de créations d’emplois. Partisans et adversaires du Premier ministre vont donc s’écharper sur l’analyse des progrès réalisés ou non en la matière. Mais un problème peu connu risque de peser sur la qualité des débats : le manque de données économiques incontestables. Car l’appareil statistique indien souffre à la fois d’un sérieux manque de fiabilité technique et, ce qui est encore plus grave, d’une politisation croissante qui nuit gravement à sa crédibilité.

Entre diverses initiatives destinées à stimuler la croissance du pays – modernisation du régime des faillites, début d’action sur le nettoyage des créances douteuses des banques, efforts en matière de « facilité à faire des affaires » – et d’autres qui ont pu la freiner – désastreuse opération de « démonétisation », introduction chaotique de la TVA nationale unifiée -, comment juger de l’impact de la « gestion Modi » ? Dans un pays où un million de jeunes arrivent chaque mois sur le marché du travail, où en est-on en matière de créations d’emplois ? Alors que la politique du « Make in India », destinée à attirer des investissements étrangers massifs dans l’industrie nationale a constitué un des axes principaux de la politique économique du Premier ministre, quels en sont les résultats concrets ? Dans ces trois domaines essentiels pour éclairer le débat électoral, les données publiées ces derniers temps ont fait l’objet de manœuvres susceptibles d’affecter gravement leur fiabilité. Faisant naître le soupçon que pour le gouvernement, les seules « bonnes » statistiques sont celles qui peignent son action sous un jour favorable.

1 - LES CHIFFRES DE LA CROISSANCE

Le Premier ministre indien Narendra Modi
(Source : DNA India)

Les débats sur la fiabilité des chiffres de la croissance du Produit Intérieur Brut (PIB) ne sont pas nouveaux. Ils ont commencé début 2015 quand un changement de méthodologie a fait bondir de deux points la croissance affichée. Le principe même de la modernisation méthodologique n’a pas été contesté, mais l’ampleur des ajustements a beaucoup surpris les économistes. Surtout, les statisticiens de l’administration se sont révélés incapables pendant très longtemps de fournir les séries historiques du PIB recalculées selon les nouvelles méthodes. Ce qui empêchait de faire des analyses comparatives significatives sur l’évolution de la croissance au fil des années.

Le débat a rebondi beaucoup plus récemment. La National Statistical Commission a finalement publié une série historique du PIB montrant que la croissance avait été plus forte durant les années de gouvernement du parti du Congrès (jusqu’en 2014) que pendant celles du gouvernement BJP, le parti de Narendra Modi. Dans le même temps, un autre organisme public, le Central Statistics Office (CSO), a publié fin novembre dernier sa propre série qui fait apparaître… une performance inverse : 6,7% en moyenne de 2005-2006 à 2013-2014, contre 7,3% de 2014-2015 à l’année fiscale en cours – années fiscales courant du 1er avril au 31 mars.

Ces nouvelles estimations sont contraires à tout ce que l’on pensait savoir sur l’évolution de l’économie indienne depuis une douzaine d’années. Elles ont suscité de multiples critiques de la part d’économistes. Une enquête effectuée par le quotidien économique Business Standard a par exemple montré que presque tous les indicateurs de l’économie réelle affichaient une progression plus élevée pendant les années de gouvernement du Congrès que pendant celles du BJP : chiffres d’affaires et bénéfices des entreprises, importations et exportations, crédits bancaires ou investissements des entreprises. Ce qui a d’ailleurs incité le quotidien à publier un éditorial cinglant intitulé « Le fiasco du PIB », appelant le gouvernement à annuler la publication de ces séries statistiques.

Le caractère politique de cette publication n’a fait de doute pour personne : les chiffres du CSO ont été publiés sous l’égide du NITI Aayog, un organisme politique dépendant du Premier ministre, contrairement aux traditions d’indépendance des organismes statistiques. Ce qui a amené Pronab Sen, ancien chef statisticien du gouvernement indien, à déclarer que « l’implication du NITI Aayog pose la question du biais politique de ces données. Cela abîme sérieusement la crédibilité du CSO. Cela n’aurait pas dû se produire ainsi. »

L’affaire a rebondi plus récemment. Le 31 janvier dernier, le CSO a publié une nouvelle version des chiffres récents du PIB faisant apparaître une forte révision en hausse de la croissance pour l’exercice 2016-2017, celui de la démonétisation. La croissance estimée pour cet exercice est passée de 7,1% à 8,2%. Un chiffre des plus surprenants : le retrait en novembre 2016 de 86% des billets de banque en circulation a suscité un coup d’arrêt – provisoire mais brutal – à l’activité économique. Il a plongé dans un chaos durable le secteur informel qui repose sur les transactions en liquide et est vital pour l’économie indienne. Là encore, ces chiffres ont été fortement critiqués : pour le chef économiste de l’agence de notation CARE Ratings, « les chiffres de croissance pour l’année de la démonétisation ne sont pas cohérents avec les réalités du terrain ».

2 - LES CHIFFRES DE L’EMPLOI

Traditionnellement, la collecte de statistiques sur l’emploi et le chômage a été complètement négligée en Inde. Jusqu’à ces dernières années, les seules données disponibles provenaient d’une grande enquête réalisée une fois tous les cinq ans (voir notre article « L’Inde, le pays où le chômage n’existe pas »). En outre, le chiffre publié de façon très occasionnelle était toujours très faible : de l’ordre de 3% de chômage. Un état de fait qui peut sembler étonnant mais qui s’explique par les caractéristiques d’une économie qui amorce son développement : omniprésence de l’économie informelle, multitude de petits boulots qui empêchent le chômage total, absence de tout filet de protection sociale. Comme on le dit souvent là-bas : « En Inde, personne n’a les moyens de se mettre au chômage ! » Il n’en demeure pas moins que la question de l’emploi est cruciale dans un pays aussi jeune : chaque année, dix à douze millions de jeunes arrivent sur le marché du travail, tandis que de nombreux paysans cherchent à quitter le monde agricole pour travailler en ville.

Créer des emplois est donc l’une des promesses phare de Narendra Modi. Mais l’absence de données fiables et précises permettant d’analyser la situation a été dénoncée à de multiples reprises ces dernières années par les économistes et les politiques, y compris par le Premier ministre lui-même. Différents rapports ont été réalisés sur les façons d’obtenir des données statistiques convenables sur le chômage ou la qualité des emplois, mais ils ont été plus ou moins enterrés.

Ce débat un peu théorique a pris une tournure beaucoup plus concrète en janvier dernier quand les deux membres indépendants du gouvernement appartenant à la National Statistical Commission ont démissionné avec fracas. Leur raison principale : le refus des pouvoirs publics de publier la dernière enquête sur l’emploi pour l’année 2017-2018. Ils n’avaient pas non plus été consultés sur la publication des séries historiques du PIB évoquées plus haut. Pour ces deux indépendants, dont le président en exercice de cette commission chargée de superviser l’appareil statistique de l’État, l’étude sur l’emploi avait reçu l’approbation de la commission en décembre dernier et aurait dû être aussitôt rendue publique.

La publication de cette étude dans la presse indienne dès le lendemain grâce à des fuites aura permis de comprendre les réticences du gouvernement : les chiffres recueillis affichent une envolée du chômage ces derniers temps. Il s’élèverait à 6,1% en 2017-2018 contre 2,2% en 2011-2012, soit au plus haut depuis la création de cette étude en 1972. Pire encore : en six ans, le chômage des jeunes hommes (entre 15 et 29 ans) aurait explosé, grimpant de 5 à 17,4% dans le monde rural et de 8,1 à 18,7% dans les villes, celui des jeunes femmes dans les villes s’élevant même à 27,2% (contre 13,1%). Même si la validité de ces chiffres est sans doute discutable comme pour toutes les statistiques de l’emploi en Inde (ils sous-estiment sans doute nettement le phénomène), l’ampleur de la dégradation s’avère spectaculaire.

Cette publication non autorisée a suscité la fureur du gouvernement qui a tenté de discréditer l’étude. Celle-ci n’en avait pas moins été validée par les autorités compétentes de la statistique, et le refus de la publier a été évidemment interprété comme une volonté d’étouffer des chiffres très négatifs pour le gouvernement Modi.

3 - LES CHIFFRES DES INVESTISSEMENTS DIRECTS DE L’ÉTRANGER

Les IDE constituent là encore un indicateur-clé pour juger de la politique du gouvernement Modi. L’exécutif proclame depuis le début sa volonté d’attirer les capitaux étrangers pour industrialiser le pays. Le problème dans ce domaine est beaucoup plus simple que dans les deux cas déjà passés en revue. Il n’y a en effet pas de difficulté de collecte de données pour les IDE. La banque centrale indienne RBI rassemble les statistiques qui sont considérées comme tout à fait fiables, et le gouvernement en assure la publication chaque trimestre de façon parfaitement régulière.

Sauf que… les publications normales se sont interrompues l’été dernier, après celle des chiffres du deuxième trimestre 2018. Début 2019, les économistes, les agences de notation, les banques ont commencé à demander pourquoi les chiffres des IDE du troisième et du quatrième trimestres n’avaient pas été rendus publics dans les temps. Les pouvoirs publics se sont finalement décidés à publier ces chiffres le 20 février. Et que montrent-ils ? Le flux des investissements étrangers, qui avait enregistré une très forte croissance les deux premières années du gouvernement Modi avant de ralentir sensiblement, a commencé à diminuer (de moins 7% sur un an) sur les neuf premiers mois de l’année fiscale 2018-2019. Un renversement de tendance peu flatteur pour un objectif-clé du gouvernement.

Ces incertitudes multiples qui affectent quelques unes des plus importantes statistiques de l’économie indienne sont lourdes de conséquences. Comme l’écrivait le mois dernier Shankar Acharya, professeur au think tank ICRIER et ancien conseiller économique en chef du gouvernement indien, l’absence de statistiques fiables « nous condamne à élaborer la politique économique dans le brouillard d’informations inadéquates et filtrées politiquement ». Les professionnels font la distinction entre deux problèmes de nature différente. D’abord les difficultés techniques rencontrées dans l’élaboration des chiffres de la croissance ou de l’emploi, qui ne sont pas anormales en soi. « Il est normal qu’il y ait des révisions des chiffres du PIB, souligne un économiste international, tous les pays le font et on ne peut pas reprocher à l’Inde d’essayer d’améliorer ses pratiques. »Des doutes similaires viennent par exemple d’être exprimés au sujet des chiffres de la croissance chinoise, soupçonnés d’être assez nettement surévalués.

Beaucoup plus préoccupante – et anormale – est la « politisation » des publications de statistiques, la tendance apparente à travailler les chiffres jusqu’à obtenir les résultats désirés ou à ne pas publier ceux qui déplaisent. « Ce qui est choquant, poursuit le même économiste, c’est que les chiffres de l’emploi ne soient pas publiés, ou encore que les chiffres révisés du PIB ne soient pas publiés par les statisticiens mais par un organisme politique. Tout à coup, il y a un dérapage. Cela donne l’impression que les statistiques peuvent être manipulées. L’Inde est une démocratie dotée d’institutions fortes et là, c’est un pilier majeur qui est ébranlé. C’est très inquiétant. » Pour assurer leur crédibilité, l’élaboration et la publication des données économiques devraient être un processus placé entièrement dans les mains des professionnels et surtout pas dans celles des politiques. Comme le dit Shankar Acharya, « il n’y a pas d’alternative au renforcement et à l’amélioration de notre dispositif statistique et au rétablissement de l’autonomie dont il disposait traditionnellement jadis ».

Note : 108 économistes indiens et internationaux ont publié ce vendredi 15 mars une lettre ouverte dénonçant fermement la politisation des statistiques économiques indiennes.

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